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川普到拜登:美国经济政策迎来哪些变与不变

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发表于 2021-1-21 16:42:15 | 显示全部楼层 |阅读模式

从特朗普到拜登:美国经济政策将迎来哪些变与不变

2016年的特朗普胜选是美国历史上最大、最具戏剧性的政治转向之一。白宫主人由建制派精英、温和左派奥巴马,换成了政治素人、疯狂右派特朗普,给美国政治带来了前所未有的混乱与分裂。

但就经济政策而言,特朗普并非一无是处。他促成了里根以来最大规模的减税,力推财政货币双宽松与去监管,虽有滋长泡沫的风险,但客观上更有助于提升美国企业活力、促进经济增长。他在任期间,2017~2019年美国年均增速达2.5%,失业率一度降至历史低点3.5%,美股年化收益率达到13%,可以说,经济和市场用数字对他投出了“赞成”票。

但贸易政策是特朗普经济政策的最大败笔。他不仅发动对华贸易摩擦,还全面升级与盟友的贸易摩擦,导致自身和贸易伙伴的出口均出现萎缩,关税成本则主要由美国进口商和消费者承担,可谓“损人不利己”。他四面出击、不讲规则、出尔反尔,给美国国家信誉和国际形象带来了难以挽回的长久伤害,共和党内部也逐渐放弃对他的支持,天下苦“川”久矣。

万众期待下,当年奥巴马的副总统拜登入主白宫。这是否意味着美国将回到过去?2021年会是2017年的镜像吗?会有哪些变与不变?对全球经济和市场会带来怎样的影响?我们将从美国最重要经济权力部门的人事安排来透视这一变化。美国经济政策,一看国会;二看央行与财政部;三看美国国家经济委员会(NEC)、贸易代表办公室(USTR)等关键职位;四是,在2021年这一非常时期,还需特别关注防疫政策。

民主党掌控国会,将先加码财政救助,后推动基建和加税法案

在美国,任何大型政策出台都要通过国会,经济政策也无例外。国会捂着美国的钱袋子,财政部的权力只在于具体管理和分配,真正的“大事”还要国会说了算。美国时间1月5日的佐治亚州选举中,民主党意外获得两个参议员席位,参议院格局由选举前的52:48变为50:50。在参议院平票情况下,副总统可投出关键一票决定方向,因此民主党实际上同时控制了白宫和参、众两院,自2010年以来首次实现“蓝营横扫”格局。

美国很多法案都需众议院过半数、参议院超过60票才能通过,仅预算相关的法案有机会以预算调解(budget reconciliation)程序通过,即参议院过半数即可,从而给予了民主党通过大型财政法案的契机。但需要注意的是,首先,每年税收、支出和债务上限方面分别最多有一次机会使用预算调解程序,且过程极度繁琐冗长,条件又极为严苛,因此历史上实际每年最多有一个法案以该程序通过。其次,由于民主党在参议院只是将与共和党打平,其内部必须铁板一块、齐心合力、一票不失,才有希望通过一部共和党集体反对的法案,但实际上民主党内部在诸多问题上也有分歧。2022年国会将迎来中期选举,届时局势又有变数,因此民主党必将抓住未来两年内“蓝营横扫”的宝贵时间窗口,争取推出实质性的财政法案。就目前来看,未来两年最可能通过的财政法案集中在以下三方面。

财政救助方面,拜登团队已提出1.9万亿美元的新一轮救助法案,主要包括对居民进一步的现金派发、更大规模的抗疫支持资金、州与地方政府救助等。由于美国疫情严峻、经济再度下滑,因此此次民主党有望凝聚共识、争取部分共和党支持,以正常程序即参议院60票以上通过财政救助。但由于共和党和少数民主党(以西弗吉尼亚州民主党参议员曼钦Manchin为代表)都反对超大规模救助,预计实际通过的规模可能在1万亿美元附近,约占GDP的5%。与特朗普时期的救助法案相比,民主党主导的方案在疫情防护、检测及疫苗接种方面的资金都更充足,对于居民和地方政府的救助也更慷慨,有助于疫情缓解和经济恢复。

支出方面,拜登团队曾提出1万亿至2万亿美元的基建法案,其中道路、桥梁、5G通信等基建项目在共和党中也不乏支持者,但其中的“绿色基建”部分难以达成共识。如果前期财政救助法案能以正常程序通过,则2021年民主党将有“额度”利用预算调解程序通过基建法案,但由于民主党在参议院的优势非常微弱,即使基建法案能够达成,总规模也很难超过1万亿美元。

税收方面,市场机构普遍担心民主党会逆转特朗普时期的减税政策。但由于美国深陷疫情泥潭之中,经济刚刚爬出谷底、喘息未定,预计2021年内民主党投鼠忌器,将暂缓考虑加税,但明年可能再次将其提上日程。届时2017年减税法案中的富人减税部分可能被逆转,即52万美元以上年收入的个人(或62万美元以上年收入的家庭)所得税率将由当前的37%恢复至39.6%,公司税也面临上调风险。由于加税在政治上不受欢迎,预计加税总幅度将远小于拜登竞选期间所提议的3万亿美元。

除财政法案外,民主党的重要政纲还包括扩大医保覆盖面、提高最低工资、加强环保及科技企业监管等,但两党在这些议题上分歧巨大,预计民主党难以取得实质性进展。

财政部与央行配合将更加亲密无间,财政货币协同宽松局面持续

特朗普时期,姆努钦(Mnuchin)与鲍威尔(Powell)分掌美财政部与美联储,姆努钦长袖善舞、灵活务实,鲍威尔则大体继承伯南克和耶伦时期的宽松路径。2020年疫情期间,财政部发债4万亿美元,美联储扩表3万亿美元,其中在二级市场购买美国国债2.4万亿美元,财政与央行实现了美国历史上前所未有的协同宽松。

拜登已任命联储前主席耶伦担任财长,鲍威尔任期则至少持续到2022年2月份。耶伦于2014~2018年担任美联储主席,这期间鲍威尔一直任美联储理事。“老领导”与“老部下”分掌财政与央行,未来二者的配合默契程度将更上一层楼,沟通协作更加顺畅。就政策取向而言,耶伦一直认为,在就业市场恢复元气前政策应维持宽松,特别是零利率背景下的财政支持尤为重要,1月19日她在国会听证时也明确主张推出大规模救助计划以应对疫情危机,预计未来将全力配合国会宽松。鲍威尔也明确表态,未来至少维持每月1200亿美元的购债量,2022年之前不会加息,货币政策立场仍然维持宽松。因此,至少未来一年内,财政货币协同宽松的局面仍将持续。

2022年初,拜登很可能任命身为民主党的现任美联储理事布雷纳德(Brainard)取代共和党人鲍威尔担任联储主席。布雷纳德曾在美国财政部供职多年,一度担任财政部副部长。若她获得任命,美国将出现央行前行长当财长、前副财长执掌央行局面,可谓你中有我、我中有你,无论理念还是技术操作层面,都将更加亲密无间。若2022年美国经济复苏态势良好甚至通胀抬头,不排除联储缩减QE(量化宽松)甚至加息的可能性。但布雷纳德一直是联储内部宽松倾向最强的大“鸽派”,若由她执掌联储,无疑将使美国货币宽松的时间延续更长。

三、气候官员成NEC主席,华裔执掌USTR

NEC是美国总统最重要的经济高参机构,NEC主席的地位举足轻重。特朗普任命的第一位NEC主席是高盛前总裁加里·科恩(Gary Cohn),在设计和推动2017年大减税法案过程中发挥了关键作用,但他很快就在理念上与特朗普发生了冲突,于2018年3月份被迫辞职。接任他的是原本在经济学家圈内默默无闻的拉里·库德洛(Larry Ludlow),因身段柔软、俯首帖耳而受特朗普青睐,上任后毫不意外地沦为特朗普的复读机和传声筒,几乎没有任何存在感。

拜登作为建制派精英和传统秩序的维护者,他的NEC主席无疑将重新发挥重要作用。这位新主席是赖恩·迪斯(Brian Deese),目前在贝莱德投资公司负责“可持续”投资策略,曾任奥巴马总统的气候变化和能源问题高级顾问,在谈判2015年《巴黎协定》时发挥了核心作用。任命他为NEC主席,表明气候政策将成为拜登的施政重点。拜登曾明确表示上任后将立即重返巴黎气候协定,颁布白宫行政令以收紧环保监管政策,并将逆转特朗普在油耗标准、排放限值等政策上的倒退。但迪斯属市场人士,对他的任命同时也表明拜登可能会寻求基于市场的解决方案,比民主党内自由派的主张更为温和,后者主张政府在能源和运输领域应进行广泛干预。

美国贸易代表办公室(USTR)是美国总统推进贸易政策的主要抓手。特朗普时期,贸易是最重要的政策议题之一,USTR代表莱特希泽(Lighthizer)替特朗普四处出击,成为多场贸易战的急先锋。而拜登一向拥护全球化、反对关税,认为美国当务之急是解决国内问题,主张广泛修复与盟友的经贸关系,而不应将贸易作为武器。因此,贸易在拜登政纲中将大概率退居二线。拜登任命的USTR代表是中文流利的华裔贸易专家戴琪,目前是众议院筹款委员会民主党首席贸易顾问,此前曾在USTR担任中国贸易执法总顾问。这一任命表明,中国仍是美国在贸易议题上的核心关切。虽然拜登及其幕僚并不赞同关税政策,但关税可谓是特朗普给拜登留下的谈判筹码。拜登不会拱手撤销关税,而会向中国提出进一步开放市场、加强知识产权保护、减少国企补贴等要价,作为其同意降低或撤销关税的条件。预计未来美国政府将更多通过联合盟友与制定规则的方式,解决与中国的经贸纠纷,贸易政策将更有章法,但也将对我国构成另一种风格的挑战。

四、拜登将重点加强防疫政策,有利于经济更快回到正轨

虽然防疫属于卫生领域政策,但当前疫情已成为美国经济复苏的最大瓶颈,缓解疫情对于经济增长至关重要。特朗普时期的抗疫政策一塌糊涂,这也是他输掉本次大选的首要原因。特朗普未能调动美国疾控中心(CDC)和联邦药监局(FDA)等传统卫生机构的资源和力量,且抗疫工作缺乏联邦层面的统筹规划,各州各自为战,其结果是防疫薄弱、大规模检测缺位、疫苗接种缺乏统一组织和调配,导致美国疫情肆虐,目前单日新增持续超过20万人,疫苗接种进度也慢于预期。

拜登胜选后数日内,就选定美国国立过敏与传染病研究所(NIAID)现任所长、身为“六朝元老”的传染病学家福奇(Anthony Fauci)担任新冠问题的首席总统医疗顾问,任命马萨诸塞综合医院传染病科主任、哈佛大学医学院教授罗谢尔·瓦伦斯基(Rochelle Walensky)领导CDC。拜登还表示,上任后将立即要求全民佩戴口罩100天,在疫情严重地区实施严格居家令,组织力量加强新冠检测,并启动国防生产法案以促进防疫物资及疫苗生产。疫苗接种方面,拜登政府也已加大抗疫资金投入、增加雇佣医务工作人员。若拜登能制定严密的系统性抗疫方案并尽快推动落地,辅以更充沛的财政资金支持,美国疫情或能更早获得控制,令经济早日重回正轨。

五、拜登经济政策总体有利于美国经济复苏

总结起来,拜登经济政策有以下突出特点:

更大规模的财政救助和基建法案;

加税后置(back-loaded)且幅度温和;

货币财政维持双宽松,且央行和财政部配合更加紧密;

防疫和气候提升为首要议题;

贸易议题退居二线,贸易摩擦将较特朗普时期明显缓和,但中美经贸问题仍将是贸易政策重点。

与特朗普时期相比,拜登防疫政策更给力,财政救助与基建支出规模更大,加税等紧缩性政策推出时点靠后且幅度温和,财政与货币政策维持双宽松,对经济和市场构成有力支撑。加上拜登贸易政策将更加友好且重视规则,政策不确定性将显著下降,有利于企业恢复信心、重启投资。拜登对环保的重视,还将额外提振绿色投资和新能源相关企业。对于经济和市场而言唯一的风险是,拜登所在的民主党有一定的强监管倾向,可能逆转特朗普时期的部分去监管政策,给一些行业和企业套上枷锁,其中化石能源企业和医药企业可能将首当其冲。

来源:第一财经
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